○  农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例政府政务  ○

设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围”。这样一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部分。其中，乡镇财政的收入范围调整为：乡镇范围内组织征收的增值税(留存乡镇财政)、地方工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出范围包括：乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业发展支出，行政管理费支出，社会保障和社会福利支出，公共设施维护建设支出和其他支出等。
   　　农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入实际上是由这

样三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入(增值税)留存部分。以下是笔者调查的三个乡镇的财政收入结构(表)，它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致状况：
   　　表某年×××三个乡镇财政收入结构情况(万元)
   　　镇乡镇
   　　⒈财政税收
   　　其中：农业税及特产税
   　　⒉地税收入
   　　⒊国税收入(其中上交)(其中上交)(其中上交)
   　　注：镇是农业型山区镇，人均土地只有亩；乡是农业型畈区乡，人均土地约亩；镇地处旅游区，虽然人均土地不足亩，但是其旅游服务业较为发达，镇财政收入的支柱是地方工商税收。
   　　资料来源：某年月日、月日田野调查
   　　在乡镇财政收支规范化的同时，乡镇的收支结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收支的疏漏的同时，也给乡镇财政套上“紧箍圈”，乡镇财政的增收空间非常有限，尤其是农业型乡镇，基本上没有任何合法性增收途径可言――有些乡镇在农村税费改革中为了使财政收入不留太大缺口，又不能冒违背政策之险将农业税率调到上限以上，只得在农业税应税土地面积和常产上做文章(个别山区乡镇常产竟然调到公斤以上)，即便如此亦是非常有限的――仅农业税而言，一旦按照新的税率调整以后，几乎是一成不变的了。而地税和国税收入，在短期内也不可能有太大的变动。农村税费改革以后，乡镇财政将面临巨大的收支平衡压力。
   　　二、乡镇财政缺口：个案分析
   　　农村税费改革以后(某年)，×××农业两税(农业税和农业特产税)及附加是亿元，比改革前亿元(包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费)减少亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资，全省乡村两级政策内减少财力就达亿元。其中，乡镇财政减收亿元，平均每个乡镇减少收入万元(可参考表)。
   　　表镇农村税费改革前后收入政策性增减因素对比情况(万元)
   　　改革前(年)改革后(某年)政策性增减收入
   　　农业税
   　　乡镇统筹(含教育集资)―
   　　屠宰税―
   　　合计
   　　注：镇地处皖西南，在农村税费改革之前农民负担就相对较轻，因此政策性增减幅度低于全省平均水平。
   　　虽然目前的转移支付填补了乡镇的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入(即“制度外收入”或“非规范收入”)。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不同的地区是不一样的，总体而言，×××北部地区政策外收入较高，南部地区较低(从镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来)。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，×××乡镇实际减少收入远远大于万元。
   　　乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖“非规范收入”(制度外收入)弥补。现在农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。例如，改革之后，皖北×××祁集镇农业税正税收入万元，地税和国税收入万元，合计财政收入万元，而支出人员工资万元，民政优抚万元，计划生育万元，工作经费万元，至少需要万元，收支相差万元。皖中×××张桥镇改革前总收入万元(其中政策性收入万元)，改革后只有万元，减少收入万元(其中政策内减收万元)，减幅达。某年该镇财政收支缺口大约是万元。又如皖南的乡

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