○  论乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异乡镇街道  ○

独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡佐”隶属于乡。“乡三老”虽非官职，却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼，即“三老，众民之师也”。（《汉书》卷4）于是，在整个中国历史上竟然出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的政治现象。[6] 因此，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”。[7]（p134）
   　　（二）“职役制”下的乡镇改革
   　　隋唐实行“科举制”以后，“官”与“吏”分途，“官”作为“士”而身居要职，“吏”的地位逐渐降低，“颇有点‘义务’服役的性质”。[8]（p261）“自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱。贪官污吏非理征求，极意凌辱……其与以身任军旅土木徭役者无以异，而至于破产不能自保。”（《文献通考》卷13）总之，“职役制”下的乡镇改革不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点，而是封建统治者为了强化对乡村社会的控制、防御和惩罚。如史载唐代，“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”。（《旧唐书》卷43）此时的“乡”虽未废止，但“里”的地位和作用日益突显。如按唐朝政府规定，“里正”可免除一切劳役及赋税，负责管理整个乡里事务，事实上成了乡里组织的最高领导者。[9]（p62～63）北宋中期王安石变法，全国推行“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一体编排”。（《清世宗宪皇帝实录》卷83）之后，我国的“乡”建制重点强调以地域为单位进行编排，[10]（p19）即由原来的1xxxx、5xxxx、50xxxx为一乡，变成了xxxx、2xxxx、25xxxx的保甲组织。[11]（p33～34）由于宋代以后的“保甲人员之都保正、都保副正、大保长、小包正都不支薪”，[1]（p204）于是出现了“轮差法”和“募充法”，已将过去“乡官制”的政治色彩全部抹去。因此在隋唐至清末千余年间，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”。[12]（p184）
   　　总之，“职役制”下的乡镇改革成效是最糟糕的，弊端丛生，贻害无穷，不仅没有减轻国家财政负担和农民负担，而且成了封建社会整体性和结构性政治腐败的主要根源之一。如在清代，“除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构。此外，又采取宋人的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化”。[1]（p219）但上述措施“真正付之实践需要大量的人力，这超过了国家愿意负担的程度”。[13]（p6

0～61）所以，清人侯方域曾惊叹，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣。”（《清朝经世文编》卷24）清朝御史陆百川也斥责，“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈诉，期待长官理审，而吏胥乃从而凌辱之，剥削之，逼勒之。颠倒拨弄，率以财之有无多寡为事之曲直是非。总之，吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼。”（《皇朝政典类篡》卷36）
   　　（三）“自治制”下的乡镇改革
   　　在中国长达几千年的封建社会里，根本没有“地方自治”之说。清朝末年，出现了“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”；[14]（p267）而光绪末年和宣统初年又倡行“乡镇自治”。前者按照《天朝田亩制度》规定，农村每xxxx设“伍长”，每2xxxx设“两司马”，每10xxxx设“卒长”，每50xxxx设“旅帅”，每2，50xxxx设“师帅”，每13，15xxxx设“军帅”，[15]（p270）平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务。此时的“乡官”均由保举或公举本地人充任，且多由贫苦农民构成，即“惟朱、毛为绅富，余皆编户穷民耳！”[16]（p462）正因为太平天国“各乡官究以民意民望为依归”，所以具有一定的民主自治性质。但是，“由于当权者的腐败，也由于政权的存在时间不长，更由于《天朝田亩制度》的空想性质，从而使太平天国的乡官制多停留在典章条文上，并未得到全面推广和实施”。[17]（p62）光绪三十四年（1908年），晚清政府学习西方宪政，制订出中国有史以来的第一部《城镇乡自治章程》，其中规定城镇乡为地方自治的基层单位，凡城镇人口

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