○  论乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异乡镇街道  ○

1xxxx人以上者设为“区”，xxxx人以上者设为“镇”，乡村人口xxxx人以下者设为“乡”。城镇乡成立“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等等。城镇议事会议员以2xxxx为定额，按管辖人口多少可增至6xxxx，乡议事会议员以xxxx为定额，按管辖人口多少可增至1xxxx。议员由选民互选产生，属于名誉职务，不支付薪水，但董事会总董、董事和乡董、乡佐均有薪水。[18]（p750）事实上，这些人“平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。…… 似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”。[18](p756～757) 简言之，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”，[19](p463) 这是由封建地主的阶级本质决定的。
   　　（四）“政党制”下的乡镇改革
   　　20世纪上半叶，中国国民党与共产党为争夺农民的领导权，相继展开了乡镇政权重建与改革。这一时期最为明显的特征是，国家行政权从县级进一步下沉到乡村社会，完成了由封建王朝统治向现代政党政治体制的转型，形成“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”。[20]蒋介石执政期间，“1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而且，作为孙中山民主思想的‘继承人’，他们不得不举起‘自治’这块招牌，而实际上自治团体并无权力”。[21](p56) 如抗日战争爆发前，国民党规定：百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾。（《国民政府公报》1928年第92期）保甲编组以“户”为单位，各户设户长，由家长充任；1xxxx为一甲，设甲长，由户长推选产生；10甲为一保，设保长，由甲长推选产生；保甲长须由县区长委任。相邻各保设立联合办公处，设主任xxxx和书记1至xxxx，实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。[22](p756～757)蒋介石还直言不讳地宣称，“保甲长都是本党的忠实的党员”。1939年，国民党对“乡制”又做出了补充规定，即乡镇以管辖1xxxx保为基本组织原则，一般不少于xxxx保或不多于1xxxx保，其规模大约为千户左右。乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任xxxx，干事若干人，并应酌设专任之事务员。（《新县制法规汇编》第1辑）据1942年的粗略估计，国民党区一级干部约需164，61xxxx，乡镇一级干部约需686，72xxxx，保甲长约需12，140，90xxxx，三项共计12，992，24xxxx”。[24]这与一个传统农业国家的农民承载能力是不相适应的。因此，随着“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权的基础”。[23]
   　　中国共产党领导下的乡镇政权建设与改革，大体分为两个阶段。一是建国前，我们党在中央苏区、抗日根据地和解放区进行的乡村自治实验，其中最为突出的是陕甘宁边区。如《陕甘宁边区宪法原则》规定，“边区、县、乡人民代表大会（参议会）为人民管理政权机关”，“乡代表会即直接执行政务机关”，“采用直接、普遍、平等、无记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力”，“保证人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信等多方面的自由”，“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”，等等。[24](p56)这在中国历史上是前所未有的。特别是从一大到七大的24年中，全国党员人数由最初几十名扩大到12xxxx人，党领导的军队人数达到10xxxx人，解放区人口已接近1亿人，但这时的共产党干部不支取薪水，可谓是世界上“最廉价”的一支队伍。对此，mzd同志曾经满怀激情地指出，“自古以来，中国没有一个集团，像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事”。[25](p292) 可见在革命战争年代，中国共产党“在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群众的联系。这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织服从关系上”。[26](p504) 建国以后，“随着土地改革的完成，那些已成为了

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