○  减轻农民负担的制度环境和制度创新乡镇街道  ○

正在上涨。当时政府之所以愿意接受我们设计的方案，就是因为有这100斤粮。但是，这里就存在这样一个问题：收了农民的100斤粮，到时候按什么价格与农民结算呢？在当时粮价正在上涨的情况下，按照市场价与农民结算，乡镇干部是不会同意的；如果完全按照国家制订的订购价与农民结算，那么农民又吃亏太大。在这种情况下，绝大部分地区就采取了一种折中的办法，即采取综合价。按照这种办法执行，农民把粮食卖到粮站，由乡镇政府与粮站结算，该是税的计入乡镇财政，该是三提五统的就计入乡镇的农经站，实行统一结算、统一管理 。在执行过程中，这个办法一旦确定就三年不变。比如，在粮食价格保持上涨1993、1994、1995这三年中，粮食部门收粮以后，在结算的过程中，地方政府跟农民结算的价格低于市场价，而卖出去的粮食价格又以市场价结算，这样就多出了一部分资金，即与原来应该收的农业税、特产税、三提五统费相比多出了一块，叫做“第三块土地”。这样，地方政府在执行这个方案的过程中，收益很大，而且执行的结果，农民的负担确实比原来减轻了，这就说明原来的负担确实重了。尽管因为价格问题、收粮问题，农民多交了一块，实际上事先也知道肯定会多出“第三块土地”，一旦将来粮食价格下跌了，政府就可用这多出的“第三块土地”去补贴将来可能少收的款。实际上，当时我们设计这个方案的本意就在于此。然而这多出的一部分钱一旦到了乡镇干部手里，要想让他们用于将来粮价下跌时的补贴就根本不可能了。所以到95年以后我们进行第二批改革试点的时候，由于粮价开始下跌，这时乡镇干部就再也不愿意执行这个方案了。于是，很多地方就暗地里改变了这个方案——不收粮而开始收钱。比如，在安徽阜阳地区（阜阳地区比较大，分为南部县和北部县）就规定：南部县农民每亩地要交钱14xxxx，北部县农民每亩地要交钱13xxxx，这样按实际折算相当于农民每亩地要交粮150斤。所以这次税费改革试点的教训好象比以前大多了。确实如此，在我们所设计的方案的实施过程中，一些试验性、探索性的想法往往容易被地方政府所利用，因为我觉得按照这个方案进行的试点改革最终结果不是一种税费制度的改革，而是一种税费征收办法的改革。而实际上只要涉及到征管办法，就会存在一个谁来征管问题。不是还得依靠乡村组织和乡村干部吗？乡村干部在执行这个办法的过程中，做了许多具体的工作，但是我们又没有办法天天去监督他们具体是怎么做的。在税费征收的过程中，为了各自利益，乡里要和县里讨价还价，村里要和乡里讨价还价。第一轮改革试点所取得的成果实际上背后有很多特殊的条件：税费改革刚搞试点，各级领导比较重视，都在关心甚至监督它；有些领导为在第一轮抢到第一档，所以敢于“大动干戈”地进行试点。但是一旦税费改革试点的风声过去了，他们就会认为麻烦来了。所以说这个税费制度改革应该叫税费征管办法的改革，它只对农民有收益，即把原来的三提五统和各种税收加在一起向农民征收，对农民是有利的；但对地方政府是强迫性的，因为虽然对农民也有强迫性，但农民有逃避的办法。这里，我们至少可以获得这样几个方面启示：第一，一种制度只对制度设计的某些人有约束力，对另外一些人没有约束力的情况下，那么在执行的过程中肯定会出偏差；第二，对于一个已经设立制度规则的制度来说，如果哪一个执行者有试图修改规则的权力，那么这个制度在具体执行的过程中肯定也会失灵。比如在上面的第二轮改革试点中，县乡组织就把制度的规则给修改了。第三，如果制度对违反规则的人没有一套有效的监督制约手段的话，恐怕整个规则就成了一种个别规则，一直到后来就流于形式了。
   　　我们从1992年就开始搞这种税费制度改革试点，实际上前一轮是减轻了农民负担的；后一轮则随着粮食价格的下跌，反而越来越重地增加了农民的负担。近期的税费改革从2000年开始国家就指订了一个总体方案。首先是2000年在安徽省搞试点，去年是在安徽、江苏两个省搞试点，今年就扩大到了2xxxx省。这一方案的核心内容是：“三个取消、两项调整、一项改革”。
   　　三个取消：一是取消乡统筹款；二是取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政性事业收费和政策性基金集资；三是取消屠宰税。
   　　两项调整：一是调整农业税政策；二是调整农业特产税政策。
   　　一项改革：改革村提留征收和使用办法，即原来村级三项提留改为新的农业税附加，然后在村一级增加了一个“一事一议”法，就是村里有事，议一事做一事，并限制在“一事一议”收款时，每人每年最高不得超过1xxxx。
   　　这个方案在安徽执行了三年，在江苏执行了两年。从执行的结果来看，我觉得，首先确实减轻了农民负担，但是减轻的幅度并没有象地方政府算得那么高；其次，

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