○  从农村土地信托制度的构建看“三农”难题的破解乡镇街道  ○

成功，不是单纯依靠行政力量的强力推动，而是看农民有没有转移土地的愿望，这个愿望的强烈与否，很大程度上又取决于经济发展程度。笔者认为，随着我国经济的持续发展和农村劳力向城市的进一步转移，土地流转将由自发行为变为自觉行为，兼顾承包者、所有者、经营者利益的土地信托制将如星星之火，必成燎原之势。为此，建构良好的土地信托机制，为土地信托提供法律保障和制度空间应成为当务之急。具体而言，在土地信托机制建设过程中，笔者认为应廓清以下几个问题：
      (一)村委会可不可以作为委托人？我国《宪法》、《土地法》、《农村土地承包法》等相关法规均明确规定，我国农村土地属于集体所有。而法律规定，有权代表集体的组织有：村民小组、村委会、乡(镇)集体经济组织。但在一个具体地方，究竟哪一个集体经济组织是集体土地的主体，事实上并不清楚。对于法律的这一模糊规定，学界亦存在分歧，实务操作更是各异。因为虽然法律规定农村集体土地属乡(镇)、村、村民小组三级所有，但除主要执行乡(镇)政府决策并为其服务的村民委员会实际存在外，乡(镇)、村民组农业集体经济组织都是虚置的。于是有的地方在确权发证时，集体土地所有权证发给村委会。尽管农民对将土地确定为村级所有颇有微词，但又无法律依据界定这种行为违法。既然这样，村委会作为土地信托制的委托人似乎也就顺理成章。因为信托制的委托人在绝大多数情况均是财产的所有者。于是有许多地方的村委会通过一定的手段将土地从农民手中拿来，然后再由村委会与信托机构签订合同。村委会这样做一方面是为推动土地流转服务，更重要的是基于自身利益的考虑，即转包谋利，攫取级差地租。那么村委会这样以委托人的身份出现究竟可不可以呢？答案是否定的：不可以。虽然在有些地方将土地确定为村级所有，由村委会作为发包方，农民作为承包方，但这种情况下村委会仍不能作为委托人。按照《土地承包法》的规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。村委会将土地发包给农民后，作为承包方的农民就自动取得了流转选择权，法律之所以这样规定，这实际上是将承包经营权作为物权来看待。同时，这也是符合中国国情的一种现实选择，是对农民权益的最充分保护。此种情况下，如果村委会作为委托人，那将是对农民承包经营权的肆意剥夺和对国家法律的严重践踏。那么，在何种情况下村委会可以作为委托人呢？笔者认为，对原本就属于村集体经济组织而非村民组所有的土地，如村林场、村农场、村茶场，其主体理所当然是村委会。从法律角度讲于法有据；从农民角度而言不会有任何非议。此时，村委会若未将这些林场、农场、茶场承包给农民，而是在其所辖范围内任何一个村民组选一个或几个成员对这部分土地进行管理，在这种背景下，由村委会作委托人是可行的。有人提出，村委会等组织作为集体土地所有权的主体，在许多制度设计过程中存在法律障碍，且有的地方，村委会凭藉法律的不完备之处，侵蚀农民的利益，从理顺法律关系及维护农民利益出发，干脆实行私有化算了。“三农”问题专家温铁军先生指出，农地在中国的最基本功能是社会保障功能。一旦实行土地私有化，允许土地自由买卖后，部分农民将可能丧失土地，没有生活保障从而危及社会稳定。《中国改革》记者李昌平也认为，现有农村土地制度并未从根本上影响土地使用权的流转，且中国农民中的绝大多数也没有私有化的要求，故没有实行土地私有化的必要。所以基于种种因素的考虑，我国土地不能实行私有化，即农民对土地不应享有所有权，但此时，委托人一般仍应为农民，这就是中国特色的土地信托制度。
   　　(二)受托人究竟是何性质的机构？在世界信托发展史上，受托人可以是个人，也可以是法人，那么我国个人能不能作为受托人。笔者认为，由于我国个人信用体系发展不是很成熟，诚信理念尚未深入人心，所以个人作为受托人不太妥当，由具有独立财产，能独立承担民事责任的法人充当较为适宜，而该法人的名称中是否一律冠以“公司”则不一定。无论该信托机构的名称是叫土地信用合作社、土地信托服务中心、土地资源开发中心，还是土地信托投资公司，只要其履行土地信托职能、能独立承担民事责任均可。那么村委会是否可以作为受托人？虽然村委会是一级法人，但其不能作为受托人。理由是：尽管村委会不是一级政府，是群众性自治组织，但是其运作的好坏将会直接或间接影响政府在老百姓心目中的形象。在老百姓眼中，村委会就是“准政府”。况且，农业在很大程度上靠天收，风险大，村委会作为受托人，若经营者经营失败，村委会难逃连带责任，结果当然是用集体财产来赔偿受损农民的利益。对受损农民而言，无异于是掏出左口袋的钱放进右口袋；对未受损农民而言，其财产则是无端减少了一块。银行可不可以作为受托人？在信托制运行比较好的国家，银行一般兼营

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