○  农村土地产权的归属、效率与改革方案乡镇街道  ○

体签订的是土地使用合约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限制。无论是宪法、民法通则、土地管理法等都规定了任何组织或者个人不得侵占、抵押或者以其他形式非法转让土地，并规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”[11]。实际上，虽然集体拥有土地的所有权，但是并不拥有土地的转让权，土地的处置权利归属于国家。
   　　但是，对土地的使用权的处置权利归属于谁？这却是一个“剪不断理还乱”的头疼问题。农民认为既然承包了土地，拥有了土地的使用权，那么在承包期内，土地使用权的转让权利应归属于农民，而村集体则认为，承包给农民的只是土地的使用权，而不包括使用权利的处置或转让。对于土地使用权的处置或转让问题，引发了经济理论界的大争论，也促使了我国关于农用土地的法律修正。
   　　在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。在1998年土地管理法修正案第十四条、第十五条规定：在土地承包期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
   　　从法律规定看，农民承包土地的使用权的转让或处置不归农民个人所有，但也没有明确将该项权利界定给村集体，而是采用了非常含糊的语言：要求村民会议解决。为了使村民会议更代表农民个人的利益，又添加了一项附加条款：必须有三分之二的村民或村民代表同意并报上级批准方可生效。正是由于模糊的权利界定，导致该项权利的一大块落入了共有领域，而农民和村集体之间对这块共有领域里的权利争夺，成为长期以来农村土地合约矛盾的焦点。
   　　从土地使用权的转让和处置的实际实施看，村集体拥有这项权利的大部分，或者说，村集体攫取了共有领域里的大部分权利。村集体之所以能够攫取大部分共有权利，缘于两个原因：其一法律规定的“三分之二的村民或村民代表[12]”给了村委会极大的可操作空间。关于三分之二的数字认定，没有机构监督或监督成本太高。村民代表的产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。关于该问题，各个村庄的差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带有极大的模糊性。其二，“上级批准”的规定是将土地使用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与否决定了这项权利转让的合法与否，由于村委会与乡政府之间的行政隶属关系，这将给村集体更大的权力以攫取共有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。经验资料也支持之一结论。农民与农民间的土地流转占土地使用权的转让部分非常小分点[13]。其余的部分都是由村委会行使的权利。
   　　目前我国农村法律所允许的土地使用权的转让大概有这样一些项目：本村民之间的转包、改包；外村民的承包；政府征地（征使用权）。利益最大的是政府征地，但是，几乎所有的村庄，这项土地使用权的转让权利都被村委会所攫取，而农民对此几乎没有任何权利。
   　　1998年土地管理法修正案规定了政府征用农地给予的补偿费用，第四十七条规定：
   　　征用耕地的，按照被征用土地的原用
   途给予补偿。
   　　征用耕地的补偿费用包括土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用的耕地的安置补偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
   　　依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
   　　土地法详细规定了国家征用耕地的补偿费用项为：土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土

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