○  统筹城乡发展的六个主要问题乡镇街道  ○

陷主要表现为：一是土地所有权制度上的缺陷，农村和城市郊区的土地属于集体所有这种土地产权在实践中是模糊的；二是土地使用权制度上的缺陷，农民实际拥有的土地使用权只有耕种权、部分收益权和极小的处分权，权能是不完整的；三是由于土地所有权和使用权制度上的缺陷，导致土地征用制度上的问题。比如，征地补偿办法不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民的安置责任不明确，土地征用越多，政府利益越大等。四是土地管理制度上的缺陷。各级土地管理部门受同级政府领导，不可能对政府征用土地的违法行为的发生形成制约，最终损害的是农民赖以生存的土地资源和农民的根本利益。 　　统筹城乡发展，必须加快农村土地制度的创新，进一步完善农村土地产权制度。 　　首先，明晰土地所有权主体。我国农村和城市郊区的土地属于集体所有这种土地产权，是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作为集体组织成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不拥有按份分割土地的所有权。因此，必须推进农村集体经济的股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建初级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权，按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制，才能真正实现“耕者有其田”，使农民的土地权益从根本上得到保护。 　　其次，合理界定土地使用权主体的权利范围。合理界定土地使用权主体的权利范围最主要的是要明确农民土地使用权为物权而不是债权，其涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权等权能，是具有交换价值的独立资产。使用权的物权化包括法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。这就是说，对农民土地使用权的物权化，在以后新的法律修改中要予以确认；把农民的土地使用权固定在具体的地块上；明确农民土地使用权的长期性；农民的土使用权可以按照法定继承程序让度；农民的土地使用权也可以在土地市场上流转。同时，要给失地农民以妥善的安置。 　　第三，完善土地征用制度。一方面，要坚决维护集体土地的合法权益，使集体所有的土地在法律上取得与国有土地平等的地位。为此，要把现行强制性的行政征用行为转变为交易性的市场购买行；严格界定国家公用事业范围，将经营性的土地征用与国家公用事业征地分开，保证国家为了公共利益的需要才动用征地权；根据土地稀缺程度和农民生产生活条件的改善，提高土地征用补偿标准，对农民给予公平的补偿；合理分配级差地租，采取农民入股的方式参与二、三产业开发；进一步完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权与参与权。另一方面，要积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，打破国家对土地一级市场的垄断，允许集体土地使用权进入一级市场进行交易，做到国有土地和集体土地使用权“两种产权，一个市场”，统一管理，实现国有土地与集体土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。在农村集体非农建设用地使用权流转的初始阶段，可以将集体土地市场划分为一级市场和二级市场，允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。 　　第四，严格土地制度的管理。要采取最严格的耕地保护制度，严格控制农业用地转为非农业用地，防止耕地总量降低到最低警戒线以下；对征地中违法行为尤其是政府在征用土地中的违法行为要做到有法可依、有法必依、执法必严，坚决遏止政府谋利的“圈地之风”和集体谋利的“流转之风”；建立合理的土地资产和收益的分配机制，保护农民赖以生存的土地资源和农民的根本利益。 　　 六、户籍制度问题 　　统筹城乡发展，实行农业规模经营，推进城镇化进程，最终是要减少农民，鼓励农民去城市安居乐业。但是，现行的户籍制度却像一堵无形的高墙人为地把人们分成了两种截然不同的身份：农民和市民。由于城乡居民的两种身份制度，造成了农民因户口不同而带来的就业、教育、社会保障等方面的各种歧视。显然，现行的户籍制度剥夺了“公民居住迁徙的自由”这一公民基本权利，阻碍了中国经济社会的发展和现代市场经济体制的建立，不利于发挥人口迁移对城乡经济发展的促进作用。一句话，现行户籍制度不利于中国农业现代化建设和城镇化进程的推进。 　　改革现行户籍制度，实行户籍制度创新是统筹城乡发展的客观要求，是推进城镇化的必然选择，是实现人口合理有序流转的必要保证。改革现行户籍制度就是建立城乡统一的新型户籍管理制度，要除去附着在户口上的种种倾斜政策，逐步取消城市居民的一些特殊待遇，按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则，进行户籍制度改革，实行一元化户口登记制度，逐步取消农业和非农业户口性质的划分。要鼓励农民工进入城市工作，鼓励农民进入城镇和城市落户，把进城农民的计划生育、子女入学、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等列入各有关部门和社区的管理责任范围，并将

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