○  我国行政管理制度化法制化研究纪检监察  ○

; 现代国家立法实际上多为行政立法,由立法机关授权行政机关进行,可称为委任立法,是行政机关在法定范围内制定执行法律和管理国家行政事务的规范性文件(行政法规、行政规章)的活动。其实质为立法所为,其形式为抽象行政行为,属行使行政权的范畴。为保证行政立法的质量,维护立法体系的内部和谐统一,保持国家法制化的统一与权威,完善行政立法规范化,健全行政立法制度是十分必要的。当前,行政法治实践中在某些领域尚有无法可依,而在另一些领域却主要是有法不依或有法难依。究其原因,从行政立法的角度审视,与行政立法有失规范化和立法监督制度缺失不无关系。
       过去在我国,哪些事项应由哪级机关制定颁布法律法规,并没有标准法规定,即缺少规定各级机关权限的法(法规制定标准法)。授权立法、按权限立法、依法立法、依程序立法、民主立法等原则,一直没有得到真正有效的贯彻落实。所谓巧立名目乱罚款、乱收费、乱拉赞助、滥没许可证,其实就是借“依法行政”需要之名,行立法侵权、立法谋私之实。此种情况所以屡屡发生,各地都有出现,说到底是立法权失控,导致法律秩序混乱。立法权是国家最高的、最重要的权力。在我国由国家最高权力机关来行使。行政立法是委任立法、执行性立法、附属性立法,非经授权不得为之。立法权是高于行政权的,并决定我国法制体系的统一性和层级性。行政立法只有符合宪法和法律的相应规定,才是合法的和有约束力的。“依法行政”当然包括“依法立法”(行政法规、规章)。行政处罚、行政许可关乎公民的基本权利,其设定权、实施权应当由法律作出规定。虽然我国在１９９６年已经制定颁布了行政处罚法,使行政处罚有法可依,但如何通过行政立法来保证有法必依,还需要有完备的制度和规范与之相配套。不过将已经宪法化的民主制度和公民的民主权利,尽快以具体的完备的法律保证,使行政行为,包括行政立法行为获得法律授权,有法可依,则是最起码、最基本的要求。不然就无法防范行政权的行使通过立法的形式对人民权利侵犯。
       我国法律体系是统一的,协调一致的许多法律规范的等级。位级较低的规范必须符合比其位级较高的规范的相应规定,或以位级较高的规范为依据。具体说,行政法规不得与宪法、法律相抵触,行政规章不得与法律、行政法规相抵触。也就是说,中央立法与部门、地方立法的适度分权要规范化。现时,我国行政法规、规章中忽视和背离法律规范的等级性,越权立法的现象是存在的。如关于财政、税收等基本制度本应由全国人大及其常委会制定法律确定。但现行的税收法规大部分是国务院制定的暂行条例、规定,由国家立法机关制定的税法仅有寥寥几个。同时,我国现时行政立法体制是多层次的,分等有序的。制定主体众多
   ,位阶不同,其与更高层次的规范包括法律、行政法规之间常有相互抵触的情形发生,难免产生执法难现象。以当前处理涉及企业名称的不正当竞争行为为例,对于商标中的文字和企业名称中的文字相同或近似的,使他人对市场主体及其商品或服务的来源产生混淆的,依据《关于解决商标与企业名称中若干问题的意见》(工商标字［１９９７］第８１号)的规定,被认定为不正当竞争行为,但《反不正当竞争法》并没有相应的独立条款作出明确规定。既已被认定为不正当竞争,可是按工商管理的有关规章规定,实行的是“不告不理”原则,则又有悖于《反不正当竞争法》赋予工商行政管理部门的职责。无怪乎有些执法机关规避处理或不作处理。
       执法不力,有法难依,也与立法名称不规范,多而杂有关。这关系到法制的统一性、严肃性及其效力的约束性。我国法律规范的位阶是以立法主体来确定的。但享有行政立法权的主体制定的规范性文件未必都具有法律属性。称谓不统一、不规范,容易模糊其属性和效力,引起适用上的困难。根据国务院１９８７年颁布的《行政法规制定程序暂行条例》规定,行政法规的形式为“条例”、“规定”、“办法”等。而现实中,国务院制定或批准发布的行政法规中称“实施细则”、“通知”的不乏其例,并没有统一起来。尤其是规章的名称五花八门,诸如条例、规定、决定、办法、通知、规则、细则、意见等等,孰是孰非,不得而知。目前规章的混乱除反映在名称上,还表现在不少规章第一条的宗旨规定,并没有载明制定的依据,无疑有损其属性,降低效力,削弱执行力度。立法名称(形式)上失范,除造成理解和执行两难外,也使其转致适用其他法律法规带来麻烦。
       行政立法规范化一个至关重要的环节就是要健全立法监督制度。我国行政立法规范主要还不是立法监督无法可依,而是立法监督制度缺失,至少是欠健全、监

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页