○  我国行政管理制度化法制化研究纪检监察  ○

督乏力的问题。我国宪法、国务院组织法、地方组织法都有明确规定,但实际没有得到切实贯彻执行。
       三、行政管理程序法制化滞后急待解决
       行政管理程序法制化,是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序),用制度固定下来,并使其法律化。从法理上说,相对于行政机关享有行政管理权力而言,行政程序是行政机关行使行政权力时必须履行的责任(义务)。行政程序法是行政实体法(关于当事人的权利与义务、权力与责任的法律)正确实施的保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政,还必须依一般程序法律行政,而且更为重要。舍此实体法会落空,依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能没有行政程序法制化。过去,我们法制观念上的一个片面性,就是对公民的权利与义务更多地是强调管理约束,而不是维护保障。因而在法制建设上明显地表现出重实体轻程序,尤其在立法上重实体行政授权,轻程序控权。许多行政行为的法律规范基本没有程序性方面的内容,更少有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定。许多行政程序还没有法律化。由于行政行为的步骤、方式、时限处于无序、无规律状态,缺乏必要的规范、制度。所以,随意执法、野蛮执法、暗箱执法、越权执法、滥权执法、以言代法、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为常有发生,大大影响了行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。
       民主的程序、规则最基本的要求,是要对行政活动的公开化与公民参与进行规范,增加行政活动的开放度和透明度。如政府及其工作人员作出决定、执行公务要表明身份,出示证件,说明理由,告知权利,允许当事人申辩、陈述等。合理的程序的规则,是要确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡(公共利益与个人利益平衡),尊重客观规律,合乎情理。高效的程序、规则则重在讲求时效,注重衔接,廉价而有效率。通过程序法律、法规的引导、规范和保障,协调和理顺三者之间的关系,能使行政权力与公民权利达到平衡。近年,我国已经关注到
       行政程序的重要性,着手逐步将行政程序纳入法制的轨道,先后制定颁布了《国家赔偿法》(１９９４年)、《行政处罚法》(１９９６年)、《行政监察法》(１９９７年)、《行政复议法》(１９９９年)、《立法法》(２０００年)等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。特别是《行政处罚法》,是一部包含较完备程序内容的程序法。但从总体来看,上述单行程序法律所涉及的范围毕竟较窄,还有许多与当事人权益和行政效率有关的重要行政程序,还没有统一的法律规定。从立法和执法实践上看,要解决我国上述行政程序立法存在的主要问题,强化行政权行使的监督机制,应适应世界各国行政程序立法的趋势,加快制定统一的行政程序法典的步伐。
       四、尽快将执法监督活动纳入法制的轨道
       法治社会,就是责任社会,任何人都必须对自己的行为负责,行政机关也不例外。行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查,对不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理,都要使其承担法律责任。西方行政发达国家的法治传统历史久远,其法制监督机制健全严密,是一个以权力制约权力、权利制约权力的控制系统,对行政机关合法合理行使行政权,发挥着积极有效的保证作用。这方面在我国还是很薄弱的。法律规定的人民的民主权利如何来保证实现?倘若受到国家权力的侵犯损害怎么办?如何处理?目前也仅有事后的救济提供保障。但执法监督方面的法律法规是很少的。现阶段也仅限于行政系统内特设的专门监督有《行政监察法》和《审计法》。长期以来,我国立法领域内行政权的强化和监控行政权的稀缺,形成鲜明的对照。以管理为主要内容的法律、行政法规占法律、行政法规总数的８０%以上(汪永清:《立法结构均衡问题初探》,《中国法学》１９９０年第４期)。１９９０年至１９９６年的立法中,监督权力的立法,仅占总立法数的１．９%左右,以程序形式来监督权力的立法更为罕见(沈荣华:《关于地方政府规章的若干思考》,《中国法学》２０００年第１期)。法律监督机制并没贯彻到每一个法律法规中,往往失之于对监督主体的方式、程序和具体责任形式的欠明确的规定。总之,我国法律法规基本没有突出“管官”的功能。大多数法律法规对行政权行使的范围、权力的法律控制手段、法律责任的具体形式都没有作出明确的规定。
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