○  论中国农民土地财产权利的贫困乡镇街道  ○

鉴。笔者以为，中国需要在制度上和技术上作出一些必要的安排。首先，中国的宪法需要对农民的土地财产权利作出明确规定。美国很注重在宪法层面上保护公民的财产。如美国宪法的第五修正案规定:“没有正当的法律程序(due process of law)，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；没有公平的补偿(just compensation)，不得征用私有财产供公共使用”。[82]
   　　尽管中国农民的承包地在法律上不属于“私有财产”，但如前所述，农民承包地所具有的使用权、处分权和收益权已经构成了特殊的土地财产权，应该如同私有财产一样得到宪法的保护。问题的关键是，如何建立“正当的程序”以及如何界定“公平的补偿”。
   　　根据美国的经验，有关政府征用土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤，目的在于最大限度地保护公民的财产权利。其一是正当性。必须依照严格的法律程序，依法评估国家征地的正当性。在美国，政府无偿征地的范围十分严格，只限制在土地区划(zoning)、建筑与健康法规(building and health code)、转移要求(set-back requirement)、土地分割(abatement)、污染(pollution)以及出租管制(rental control)等。[83]
   　　根据中国国情，政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权主要应是公益性的，包括水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等，而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地，而是必须通过向国家、向农民购买租赁等市场方式取得，其价格也应由市场决定。[84]
   　　尤其是应该防止“权钱勾结”，阻止那种借政府的行政资源和司法强制以公益性目的为名低价征用农业用地，然后再把征用来的土地高价出售于商业用途的做法。[85]
   　　二是公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由，并需要提出反证，说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时，政府机构必须举行公开的听证会，农民可以在听证会上质疑政府的征地理由，并有权要求政府放弃征地行为。[86]
   　　三是互利性。政府机构对所征的农民土地要作财产评估，并向农民提交评估报告、提出补偿价格，而农民则有权讨价还价(counter-offer
   )。如果双方无法达成协议，政府可将案件送交法院处理。独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师(appraisal)，提出评估报告，并由法庭作出调解。如果双方仍然不能达成一致，法庭负责组成民事陪审团，确定合理的补偿价格。判决生效后，政府必须在30天内支付补偿金，并同时取得被征收的土地财产。[87]
   　　除了正当的法律程序以外，土地征用的公平补偿（just compensation)问题也是保障农民权益的一大主题。结合美国经验，中国土地的公平补偿主要应该体现在三大方面。其一是主体的公平。尽管中国农民承包地的所有权主体是多元的，包括农民集体（村委会和村民组）、农民集体经济组织（如乡镇企业）及农户本身，但征地补偿对象必须以农户为主，对农户实行全额、对等的补偿办法，因为农户才是土地的实质使用者、经营者和受益者。必须防止农村基层干部对征地补偿费用的层层截留、克扣和盘剥。[88]
   　　同时，还要考虑农民失去土地后的就业保障和社会保障，用土地换社保[89]，对农民的补偿可采用按年分期补偿的办法，为农民建立长期受益的社会保险机制[90]，并由此改革现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，应该在农村按年龄段分类建立社会保障体系。[91]
   　　其二是客体的公平。征地的补偿不能仅限于土地本身，还应包括土地之上的一切附加物，如庄稼、建筑和水井等；还需要包括与土地有关的无形资产(goodwill)，如特定土地的形像和声誉等。[92]
   　　鉴于失地农民无屋可住的悲惨情景，征地部门需要实施留地安置政策，按一定比例向土地被征用的村核拨建设留用地，为失地无屋农民建造商住楼，提供农民就地创业的机会。[93]
   　　其三是估价的公平。其基本准则是法律要求补偿的价格应当以公平的市场价值为依据。[94]
   　　在美国和西方其它国家，这主要依靠独立的资产评估师提出评估报告。[95]
   　　所以，制定

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10]  ... 下一页  >>