○  论中国农民土地财产权利的贫困乡镇街道  ○

地用途的权利。现行的法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，同时法律“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。[42]
   　　另外，依照《土地承包法》第17条的规定，农民有义务“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。[43]
   　　这样，农民的土地就只能用于农业，哪怕是无利可图、增产不增收、赔本经营；而且各级政府部门都有权干涉农民自主安排的生产经营项目，或强迫农民购买政府部门指定的农用生产物资，乃至规定农民必须按政府部门指定的渠道销售农产品。[44]
   　　限制农民改变土地用途的此类规定已经成为农民贫困化的一大原因，因为目前中国农村的耕地收益呈边际递减状态，无论农民投入多少人力物力，在现有土地上的耕作收益仍然无法满足农民的需要。在这种情况下若强行规定农民只能将土地用于农业经营，无异于强迫农民维持贫困的生活。权利的贫困影响了机会的贫困，而机会的贫困直接导致财产的贫困。
   　　其次，农户转让土地的权利也受到法律限制，制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。在东南沿海工商业比较发达的地区，农村居民另有谋生途径，往往没有足够的精力从事农业生产，但还是要承担由土地带来的税费，因此土地已成为负担。[45]
   　　尽管《土地承包法》允许土地流转，但目前农村土地所有权虚拟的问题并未解决，而且土地的最终处分权仍然为政府及其代理机构所控制。所以，农民的承包地能否自由和公平地流转，显然面临相当多的障碍。[46]
   　　《土地承包法》虽然规定“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，但同时又规定，“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。[47]
   　　这样的制度限制要求农民进城时必须无偿地放弃承包地，这样就使进城农民以往在土地上的投资无法通过土地买卖收回，也令尚未进城的农民失去在土地上投资的兴趣。更重要的是，这一限制实际上是对进城农民土地流转权利实行不公平的剥夺，结果是他们一旦进城就成为名符其实的无产者，甚至可能沦为城市贫民。[48]
   　　这样的规定事实上阻碍了农村居民进城谋生。
   　　再次，越演越烈的政府征地也严重剥夺了农民处分土地的自主权，成为造成农民贫困的一大根源。1990年代以来，中国的“圈地运动”造成数千万农民失地失业，平均每年流失的耕地数量为1,00xxxx亩以上，人为征、占耕地数量为50xxxx亩，按人均xxxx耕地计算，13年间失地农民数量至少达6,50xxxx人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3,394.xxxx亩，其中7xxxx以上是征地，这就意味着至少有2,27xxxx亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，占用耕地将超过5,45xxxx亩，这意味着失地农民的队伍还将急剧扩大。[49]
   　　这种运用国家权力对农民及其“集体”土地产权的征用，充满了不公正、不公平和不合理。现行法律规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册
   ，核发证书，确认建设用地使用权”，而且“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。[50]
   　　这样，“农民集体”所有的土地就随时可以被政府以“征用”为理由而变成“国家所有”，然后政府再把“国有土地使用权”出让给建设单位[51]，农民“集体所有”土地的处分权实际上掌握在政府手中。虽然各国都有政府征用土地的制度和实践，但中国这种“征用”却与各国的正常情况不同。在中国，“征用”农民的土地常常是借助政府的行政权力对农民强制性剥夺，而且“征用”的目的也未必是基础设施建设等公共目的，而可能是政府部门与房地产开发商勾结强占民地图谋暴利。
   　　 例如，山东省升华玻璃厂需要建厂土地，当地政府于2003年2月强行征用山东省新泰市谷里镇北谷里村一百余户村民的口粮田。农民的这些承包地原来都有长达30年的承包合同“保障”，但当地一位土地管理部门的官员认为，虽然依照法律和规章制度，征地需要经过每个村民的同意并签订协议，但只要政府认为必要，哪怕只有村委

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