○  农村税费改革：利益关系的调整与完善乡镇街道  ○

   　　从税费改革的政策和实践来看，农村税费改革的一个基本做法是“并税制”，就是把原来的乡统筹、村提留和其他各种收费一律减掉，统一归并为单一的农业税，由此从源头上截断基层政府和基层组织向农民乱收费、乱摊派和乱罚款行为。从税费关系的调整上，“并税制”实质上就是使改革前混乱的税费关系单一化，“并税制”强化了国家与农民之间的税赋关系，这种关系不仅是经济上的，也是政治上的，它内含政治权力的授受与运用。从国家的角度看，对农民征收税赋表现为国家实施公共管理的成本和所获取的报酬；从农民的角度看，向国家缴纳税赋不仅表明了农民作为公民为国家管理及公共权力的运作支付成本和费用，也表明愿意赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力的管理。税赋关系成为国家与农民关系的核心问题。而公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。与改革前村务实践中“国家”对财产的象征性“拥有”相比，“并税制”由于具有了很强的可操作性，而使得这种“拥有”具有实际内容，从这个意义上来说，在减轻农民负担的同时，国家的利益得到了强化，这既包括经济的支持，也包括政治及其合法性的支持。
   　　“并税制”这种将税种单一化的做法主要的意义还在于行政管理上更加方便，较以前能更有效地约束地方政府对农民的剥夺行为，使国家的管辖权落到实处，保证国家意志的统一。管辖权从实质上说就是推行谁的管辖规则，以及哪一政治单位具有规则的制定和解释权，如果一个最高权威理论上具有最后的裁决地位，但它并不能运用这种裁决地位推行自己的管辖规则，致力于规则及其解释权威的统一，它的管辖功效就颇成疑问。从改革前的实际情况来看，地方政府一方面在地方建构自己的权威，另一方面也刻意防止国家权力向地方的扩张，这就导致了国家管辖权的虚置。尤其是在税制上，虽然在理论上，中央政府将地方政府作为自己的延长，由地方政府执行税收任务，先上缴中央，然后由中央政府再分配一部分财税收入给地方，但是基层政府的收缴范围和数量显然不在上级政府的控制中。这就意味着，虽然未有明确的法律认可，但基层政权事实上（在相关区域内）保持有相当的定税和收税权。如果只依靠国家规定的税收，乡镇政府根本不能生存下去。国家规则是公开的，甚至是反复申明的：国家授予基层的是根据国家标准的收税权，不是自定标准的定税权。但地方政府往往是明知而故犯，谋求实际的定税权，以抵御来自国家的管辖权。并税制的推行，使国家的权威直接面向基层，减少了中间层次，加强了国家对基层的渗透和控制，这也使国家的意志和行为实现了统一。  
   　　另外，并税制的推行在一定程度上也得到了农民的认可，农民的纳税积极性有了明显的提高；而且税费改革将费改为税后，由于税收具有法律强制性，农民不再有讨价还价的余地，因此，改革后的农业税征收成本也将大幅度下降。这都使国家利益得到了很好的实现。
   　　二、税费改革与减轻农

民负担
   切实减轻农民负担是中央政府发动农村税费改革的初衷，目前看来，在试点地区，农村税费改革作为农民减负的手段，其效果是明显的。试点区税费改革能减轻农民负担，主要是因为取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工。这些都是地方政府以前搭车收费、索取农民的渠道。税费改革将农业税费证收依据统一到耕地后，简化了征收内容和程序，便于对地方政府和农业税征收者进行监管。但是，对试点区税费改革后农民的减负效果，必须从两方面进行评判：一是应该肯定税费改革的减负成就，还是应该批评原来索取农民过多呢？二是试点区的农村税费改革方案有普适性吗？一旦在其它地方推广，基层政府是否会找出漏洞阳奉阴违呢？
   　　用试点地区暂时的减负效果来做判断，认为费改税肯定能减轻农民负担，这种态度是草率的。此次税费改革是自实行家庭承包责任制以来，中央政府为重新调整政府与农民的利益关系而出台的最重要的一项改革措施，党和政府的主要领导人在重要场合表达了改革的决心。为此，媒体作了大量报道，舆论给了特别关注。在试点区，负责农村税费改革方案实施的也是地方上最主要的党政官员。如此外部环境客观上为试点区改革创造了两个有利条件：一是改革包含了地方官员行政提拔的预期；二是外部监督阻止了地方政府按自己意志修改政策的行为。所以试点区农民减负的效果有可能是源于这些外部有利因素而不是税费改革方案本身。
   　　从目前试点区的实践来看，一些乡村基层组织负债严重。在财政收不抵支和偿还债务的双重压力下，地方政府和乡村基层组织就不可

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