○  农村集体非农用地流转受困现行法律乡镇街道  ○

 　　《中华人民共和国宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以 其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管 理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建 设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土 地使用权发生转移的除外。”从上述规定可以看出，留给农民的非农集体土地使用权是受各 种限制的，是不允许出让、转让、租赁的。
   　　但是，南海的农民从办乡镇企业的实践中，认定了出租土地是利益最直接，风险最小， 也是最为长久的方式。其理由有三：其一，通过合法的土地农转非方式获得非农建设用地， 不仅交易成本高，而且风险也极高。对于已经具有集体所有权的农民来说，肯定不为所取。 其二，集体利用自己的土地自办乡镇企业，由于集体企业产权不清，或者缺乏有能力的企业 家，这类企业已经负债累累，当地的农民不会再去仿效。其三，集体利用自己的土地与其他 人合办企业，这种方式也不成功。因为，资金入股的一方通常为大股东，他们控制企业的经 营管理，时常会用股东的增资扩股等办法释放土地的股份，土地入股方处于企业控制权的弱 势地位。土地入股方的集体代表又往往容易被“收买”。企业亏损，股东还要还债。企业赢 利，作为土地入股方又很难得到收益，企业会有一大堆理由不分红或者少分红。因此，集体 只得变通方式来经营土地，即：他们将土地出租给企业或者个人，或者由集体组织在土地上 建好厂房、仓库、店铺等出租。
   　　《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土 地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集 体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体 所有的土地的除外。”国务院1992年11月23日颁布的《关于发展房地产业若干问题意见的通 知》中规定：“集体的土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。如农村集体经济组织 以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业，须经县级人民政府批准。”这个“ 除外”和“入股”本意是为兴办乡镇企业和农村公共事业开的法律的口子，但是也为农民规 避法律、出租土地，找到了变通的途径。
   　　集体非农用土地使用权流转主要有以下特点：流转土地的，申报内容与实际使用情况往 往不一致。比如，兴办乡镇企业容易得到批准，那么许多非农用地申请报建报告都以此为内 容，而实际上可以办成商场、店铺、酒楼等出租。流转土地的申请用地者和拆建者往往不是 实际建设使用者。流转土地一般是由村或管理区经济组织提出用地申请，办理拆建手续，由 承租方出资组织施工建设，土地使用权证有的办到出租方名下，有的办到申办企业的名下。 承租方取得土地使用权的依据是一纸租赁合同或承包合

同。行政部门很难发现其中秘密。集 体组织与投资人私下订立的合同与他们表面的合作、合资合同往往不一致。背后的合同基本 是土地、厂房等租赁合同，常见的有《土地使用权租赁合同》、《土地买卖合同》、《土地 转让合同》等，合同双方对土地的租赁期限、租金、付款方式、违约惩罚等，都有明确的规 定。合同期限一般较长，少则3至5年，多则20年、50年，有的甚至写明永久使用权。租金有 分期给付的，也有一次性给付的。
   　　为了防范因企业经营不佳导致的集体土地利益受损，集体组织采用了一些“土办法”来 应对。为防止出现企业不交或者拖欠租金，一种办法是，在将土地租给企业之前，先向它收 取若干年的土地租金，有的村甚至将20年的租金都给收取了。这样，企业即便变卦，集体也 不用为收不到土地租金而担心了；另一种做法更为极端，就是当企业拖欠租金时，集体组织 以断水断电等来逼企业“就范”。这些办法尽管能在一定程度上保得集体之利，但从长远来 看，则不利于当地工业化的推进，因为采取收多年租金的办法，加大了企业创办时的成本； 断电、断水的办法则会恶化当地的企业经营环境，逼使企业外迁和阻碍新企业的进入。
   　　执法公正与现实公平的矛盾
   　　在变通也不能保证集体利益的情况下，集体只得求助法律来解决。从南海市法院提供的 判案来看，当农民因纠纷走上法庭时，都会出现让他们难以接受的法律结果。出租土地和物 业大体有三种方式。其一，纯粹由集体组织向企业或个人出租土地，由对方在该土地上建造 厂房的，由于原告村集体组织将农村集体所有的土地出租用于非农建设，违反了法律的强制 性规定，法院判原、被告土地承租方所签订的《土地租赁合同》是无效

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