○  征地制度评价：合效率性、合理性与合法性乡镇街道  ○

的征地制度仍然承袭了计划经济时代的农业为工业、城市发展提供积累的价值观念，这可以从现行征地制度与50年代开始的征地制度内容变化不大得到佐证。因此，从合目的性角度而言，暂且不论其目的合理与否，征地制度完全达到了农业为工业、为城市发展提供积累这一目的，因此满足价值合理性要求。可以说我们的征地制度的形式不合理较之实质不合理更为明显。     征地制度的形式不合理性表现为：     1.征地制度中的正式制度安排的语言逻辑及文体结构存在问题，语言模糊不清，概念界定不明。如《宪法》规定公共利益用地可以实行征用与征收，但《宪法》没有指明何为公共利益，相关的法律也没有对什么是公共利益进行明确的界定，在现实中成为任何建设用地都实行征用；对于农村土地的产权主体所指的农村集体也没有指明是哪一级组织，是按份所有还是共同共有。     2.制度之间互相冲突。《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要可以行使征地权，但《土地管理法》第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，也就是说所有建设用地如果涉及农村集体土地，都必须先行征地，将之转为国有土地才行，这又与只能为“公共利益”征地相冲突。     3.征地制度程序的设计不科学、不合理，执行中政府自由裁量权过大，程序执行的可预测性不强，容易导致行为失范。在实践中，政府与农村集体如果发生征地纠纷，法院甚至不受理，而只是采用行政仲裁来解决纠纷，也就是由当事人一方来判决双方的对错。虽然规定征地必须公示或召开听征会，但如果不执行也没有规定相应的惩罚，这使程序的执行成为空话。     4.制度体系不健全，例如至今尚未制定一部《土地法》，这与我们在革命时期历来最为重视《土地法》的逻辑不符(张林江，2004)。     虽然现行征地制度能较好的完成在制度设立之初的目标，符合制度创设者的价值取向，但这样的目标和价值取向是否就是理所当然的，得到一致认可的，则需要留待我们下一节的讨论。     三．征地制度评价：合法性标准    “合法性”一词有两种含义：“其一是针对个人的行为而言，指的是它合乎法律的规定；其二是针对某种公共权力或政治秩序而言，指的是它的正当性、权威性和实际有效性。”前者所指的“法”是一种狭义上的“法”，即实在法、制定法，后者指的是广义上的“法”，它既包括法律之法，又包括事物之原则、原

理，“更多地是指实在法的道义基础”，它“侧重于所指的往往是人们内心的价值观念，特别是其中的道德观念和政治社会理想”(严存生，2002)。马克斯·韦伯认为一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念，也就是说，合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚。制度生存的根本性基础也就在于它在何种程度上获得了社会赞同。社会赞同涉及主体对于制度的承认，对其规范正当性的认可。“合法的适用可能由行为者们归功于一种制度：基于传统：过去一直存在着的事物的适用；基于情绪的（尤其是感情的）信仰：新的启示或榜样的适用；基于价值合乎理性的信仰：被视为绝对有效的推断的适用；基于现行的章程，对合法性的信仰”(韦伯，1997)。韦伯的合法性倾向于关注社会成员承认并履行法律法规，即使之有效。哈贝马斯则强调的是政治合法性赖以存在的价值基础，认为对政治统治是否具有合法性应当作出价值提问，即一种政治是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明(哈贝马斯，1989)。从价值角度来看制度的合法性，意味着正式制度安排是对非正式制度安排的一个回应，合法的制度是适应社会伦理道德、价值规范要求的制度。     制度合法性说到根本处就是公平与正义，制度的最基本的原则应是人们处于“无知之幕”的情况下会同意的那些“可一般化的公平标准”(布坎南，2000)，因而制度制定的最高境界，是帕累托最优的政治对应物：一致同意。一个制度同意的人数越多，自愿遵守的人越多，其合法性程度越高，执行和实施中的阻力和磨擦越小，这是制度第一层次效率的满足；同意意味着制度对交易双方而言皆有利可图，表明其有效地降低了交易费用和不确定性，这是制度第二层次效率的实现。缺少同意的制度，即便其内容合理、形式优美、逻辑严密，仍难以逃脱失败的命运。但一致同意标准可能意味着制度设计、通过成本很高，所以一致同意标准常为多数同意标准所替代。     我国目前的征地制度缺少合法性表现在：    

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