○  征地制度评价：合效率性、合理性与合法性乡镇街道  ○

1.征地制度不能很好地反映和体现社会共同道德精神和共同理想。目前影响征地制度制定和实施的价值观念和社会意识形态不代表全国人民的一致意愿，甚至也不代表多数人的意愿。征地制度的主体内容从上个世纪50年代延袭而来，作为制度制订基础的价值理念是“重工业优先发展的赶超战略”观念，是以城乡二元分割体制为基础、以农业积累支持工业和城市发展为目的，这一制度理念，在以“缩小城乡差距、共建和谐社会”为理想的今天而言已经是大大过时了。     2.部分制度安排所遵循的制度理念不符合社会现实的发展方向，本身的价值取向和所追求的价值目标不合理。征地中实行的补偿是不完全补偿，以农业产值作标准来确定补偿费的多少，剥夺了农民的土地发展权，补偿原则是农民的生活水平不比征地前降低，是基于农民利益与公共利益完全一致的逻辑来制定的，而现实中农民利益并非与公共利益完全一致，表现在征地中甚至是冲突的。在征地补偿中遵循的是部分人应当为全体人的利益牺牲的原则，但这一原则不可能在所有的法律安排中成为普适性的原则。同样的道理，在非革命时期，人们很难同意没收少数富人的财产用于建立国家的社会保障体系，因此部分人应当为整体利益牺牲这一原则只体现在征地制度中就有违公平，用在改革中受益最少的农民身上就更与公平原则格格不入，而公平是指“最少受惠者的最大利益”(罗尔斯，1988)     缺乏合法性的制度难以获得信仰，制度就不能很好地作用于社会，不能实现其降低交易费用、减少机会主义行为、降低不确定性的功能。就征地制度而言，制度在现实中不能被执行的例子俯拾皆是：有关土地补偿费和安置补助费的规定，在现实中早已冲破“为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”的规定；虽然规定非国家土地不得参于城市建设用地流转，但集体土地入市流转在全国的大部分地区以各种各样的形态存在；而各地违规设立各类开发区更是层出不穷，据不完全统计，截至2004年7月，全国已撤销各类开发区481xxxx，占开发区总数的70.xxxx；核减开发区规划用地面积2.4xxxx平方公里，占原有规划面积的64.xxxx。     对于这些各种各样的违反用地制度的现象，仅仅用部分人敢于违法犯罪、顶风作案来解释是不够的，如果制度被违反成为一种系统性而不是偶然现象，则制度本身的合法性一定值得追问。我国的征地制度缺少合法性可能是由这样一些原因引起的：     目前人类缺少完美的技术手段将全体人民的价值观念和道德理想进行综合。阿罗悖论向我们明确的指出了这一点。制度合法性来源于制度符合社会的共同道德理想，然而这需要社会有一个通畅的机制来综合立场观点各异的群体的道德价值观念。张静指出：“政治关乎现实利益，如果利益是冲突的，和这些利益相关的价值就无法在冲突的人群中间达成通约。”尽管如此，人类仍然认为民主比独裁更好。在制度的议定过程中尽量听取多方意见，扩大制度讨论的参与范围是提高制度同意程度的有效办法。“在土地法规被确定之前，政治活动领域发挥作用，政治市场中各种持不同“目标”、不同原则主张的团体，通过争论，竞争出相对更多公众接受的原则。这些原则之所以能够作为立法基础，在于它们政治上是可接受的(被不同的利益团体承认)，土地规则确立的结果(法律文本)因此具有合法性(权威性)”。“换句话说，存在着一个与法律领域适当分离的政治领域，作用于共识性原则的确立，是法律获得确定性的前提。”(张静，2003)     虽然人类在获取社会共同的价值观念上缺少完美的技术手段，但仍然有相对有效的安排，比如西方的普遍选举的民主制度。我国的人民代表大会制度，作为间接民主的一种形式，在表达民意上还需要改进。盛洪指出，中国的选举法实际上规定，“农民选举一个人大代表的人数是城里人的四倍，也就是四个农民的权利相当于一个城里人的权利。这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。根据这样的规定，在权利上，在政治上，八亿农民就变成了二亿农民。他们就很难和五亿城镇居民抗衡，这种规定在法理上和在道德上显然存在问题。”（盛洪，2003）从表面上看，制度、规则制定出来后，就具有了普遍约束性，对谁都一视同仁的。但参与制度、规则的制定的人，总有其立场和出发点，这立场、出发点必然会在制度与规则中反映出来。之所以涉及征地的各种不合理的法律法规被制订和执行，并且在其弊端已经显露的情况下长久不能废除，与农民在代表权数上的少数地位直接相关。按这样的代表原则制定出来的征地制度在合法性上存在问题，从而引发多种效率问题是预料之中的结果了。     人大代表官员化问题是影响征地制度价值取向的又一隐忧。目前我国有将近300xxxx全国人大代表，“

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