○  征地制度评价：合效率性、合理性与合法性乡镇街道  ○

但有近7xxxx的代表，是来自行政和企事业单位的领导”(王贵秀，2005)。虽然我们不否认官员也可以代表人民，但官员作为政策的制定者和执行人，在平常的领导和管理中，一直充当领袖角色，如果人代会中官员代表占了大多数，则人民代表大会作为国家最高权力机关，其对行政机构的约束和监督

作用就值得怀疑了。而征地制度恰恰是将农地非农化收益的绝大部分分配给了地方政府，“我国土地征用一出让过程中，政府和农村集体的土地收益分配比例严重失调(约为17:1)，农村集体潜在的经济福利严重损失。”(沈飞、朱道林，2004)     就我国法律制度的制定上来看，法律的起草往往依重于行政主管部门，较少反映相关利益主体的意见，这也是制度合法性问题的根源之一。在中国的土地立法程序中，也有征求意见程序，但由于参与者的产生、相关者利益的组织化及其意见传输渠道等方面的特性，法律原则的争议往往在管理者之间进行，而与大量被管理的利益相关者难以建立直接关系。     四．征地制度困境与突破     制度变迁是一个从制度均衡到非均衡再到均衡的循环往复的发展过程。制度均衡的最理想状态是帕累托最优：在这一状态下，任何一点制度改进都难以在不伤害其他人利益的情况下发生。然而现实中制度变革的成本和收益的分布不一定是对称的，这会导致制度僵滞，由奥尔森开创的“收益集中而成本分散”模型(迪克西特，2004)分析了这种制度僵滞状态的产生。     奥尔森指出，制度稳定的社会容易产生一些垄断性的集团和组织，从中又会分化出许多“分利集团”，他们就象闯入瓷器店的强盗，在抢走瓷器的同时打碎更多。它们试图维持现存的制度和秩序，竭力阻碍新技术的采用和资源的优化配置，阻止制度的变革和秩序的变迁，从而引起经济增长率的下降，最终导致社会僵化。分利集团人数较少，在交易成本、行动、信息等方面有优势，并形成了选择性激励机制，“具有较强的组织集体行动的能力”(奥尔森,1999)。是否通过集体行动争取对本集团有益的制度安排受制于分享收益的人数多寡，人数相对较少的分利集团，每个人获得收益的较大份额，足以补偿成本而有余，因而这些集团有足够的激励开展集体行动。一旦对分利集团有利而对社会整体不利的制度得以形成，按同样的逻辑，这种制度就有可能长期保持。相反，人数众多的大集团，如消费者等，组织成本太高，无法形成选择性激励机制，无法克服搭便车困境，难以采取一致的行动去争取有利的制度安排。     目前我国的征地制度就处于这样一种制度僵滞状态：征地制度将农地非农化收益的绝大部分分配给了地方政府，地方政府本身科层结构良好，选择性激励机制已经形成。而成本的负担方是农民，由于人数众多，存在信息问题和同质性问题，选择性激励机制难以形成，因而他们不能克服集体行动的搭便车困境。更进一步，农民不能通过土地所有权分享城市化收益，这会加剧城乡二元分化从而延缓整个经济体系的发展进程，这一“延缓”成本更是由全体人民承担。一方面地方政府有动力、也有技术手段维持目前的征地制度，另一方面农民则无法组织集体行动，这导致征地制度改革迟缓。     突破这一困境的途径有：     一是短期的相机性措施，即改革现有征地制度的部分条款，使制度的形式不合理性问题得到有效的解决。这基于中央政府是完全理性的、且代表全国人民利益这样一个假设。所幸的是这一步改革目前已经启动：十届全国人大第二次会议上通过宪法修正案第20条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”增加了“给予补偿”这一新内容，但没有使用合理补偿的概念。《土地管理法》的改革也已经启动。2004年的十届全国人大常委会第十一次会议通过了《土地管理法》(修正案)，该修正案草案对土地征用制度作了与《宪法》规定相一致的修改，《土地管理法》其他内容的修改，也已经在2004年10月国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》初现改革曙光。     二是治本之策，彻底解决征地制度的合法性问题，让长期的、系统性的侵害一部分人利益的法律制度难以出台。这可以从两方面着手：一是解决人数众多的农民群体的搭便车问题，主要可通过加强农民的组织化建设来实现，让农民通过自身的积极行动争取自身利益，这是在现有体制之外生成新体制来解决农民的利益表达问题；另一个办法是在现有体制之内使农民的利益表达更为顺畅，即改变人民代表大会中农民代表的席位，使之与农民的总数相对称，从而杜绝系统性损害农民利益的制度安排获得通过。     农民的组

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