○  试论我国村民自治框架下乡镇与村的关系思想宣传  ○

   3、村委会方面。由于责任重而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村委会虽然是村民自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远村干部与村民的关系。特别“村官”的报酬由村民承担，进一步加剧了村民与干部的疏离。这正是“村官”与村民关系紧张的重要原因。

总而言之，国家权力的过分下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本。特别是当治理成本由农民承担并不断加重时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力，造成村民自治举步维艰。

(二)观念因素。自治是指某一地域的共同体，由于经济上的封闭或相对独立，而产生的对政府的相对独立性。也就是说，自治区域与当地政府是相对独立的，政府不能对其直接行使领导权力，只有指导义务。《村民组织法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从而明确了乡镇政府与村委会的关系是指导关系，但村委会有协助乡镇政府工作的义务。这是符合“自治”原则的。但是，就成文的法律制度而言，这样表述村委会与政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，这就为乡镇政府与村委会在执行中见仁见智、各取所需提供了过大的制度空间，由此衍生出种种矛盾和冲突。许多乡镇还没有切实转变观念，仍然停留在领导关系上，抵触指导关系。主要表现在：

1、在村委会选举问题上，他们有“三怕”。一怕直选出来的村委会不听话，上级的方针政策得不到落实，安排布置的工作任务完不成。二怕宗派势力和家族势力干扰选举，选出宗派或家族头目任“村官”，影响农村社会稳定。三怕村委员主任中有许多是乡镇党代表或人大代表，如果他们素质低，在乡镇换届时，会影响到乡镇领导班子按组织意图选举。所以，我们不论在乡镇分管领导座谈会上，还是走访乡镇其他领导过程中，他们几乎是异口同声地说：海选村委会主任条件不成熟，选举村委会主任，要体现组织意图与群众志愿相结合。于是有的地方在村委会换届选举前，乡镇要内定符合自己意图的候选人，然后通过上串下连、明里暗里做工作，操纵村委会选举。结果，选出的村委会往往不能真正体现村民的意愿，有的甚至产生抵触情绪。这样选出的村委会，虽然有合法的外衣，但却没有权威性，很难赢得村民真心拥护，履行村民自治的职责。

2.乡镇政府将村委会视为自己隶属的下级政府下达工作任务。××××××一些乡镇政府的作法是将县里下达给他们的工作任务，不管是政务或是村务，不管是村民自治以内的事，还是村民自治以外的事，在年初统统分解到村委会，并与村干部误工补贴挂钩，实行目标考核。其中，广顺镇的考核指标就有1xxxx大项，3xxxx小项和若干个子项，完全涵盖了一级政府的工作。考核对象包括了村支书、副支书、村主任、会计、妇女主任、民兵连长、团支书、中心技术员等。在繁重的指令性任务和行政高压下，一些本应由村民会议或村民代表大会讨论决定的村务工作，村委会也无瑕顾及，仅凭上面的红头文件，按照行政管理的办法布置执行。更有甚者，一些乡镇不顾村集体经济困难，不经过村民大会讨论，强迫村里上项目，如修学校、村办公用房、村务公开牌坊等，致使一些村债台高筑。所以，有学者认为，乡镇管理与村民自治的矛盾是新时期村委会面临困境的三大主要矛盾之一，即村委会易于沦为乡镇政府的派出或下属机构，他们以完成乡镇下达的任务为首要工作。

3、财权上收。人权和财权是权力最集中的体现，村级财权，村民应享有充分的民主管理，民主理财等民主权力。而现在却普遍推行村级财务由乡镇管理，走上了“村财乡管”的老路。村级提留是一些欠发达地区村级经济的主要来源，而且还涉及到农民负担的敏感问题，提多少、怎样使用本应是村民自己的事，如今却由乡镇政府说了算，村里不仅使用权有限，而且使用数量也非常有限，更不明白钱使向何方。有关部门也在瓜分村集体资产，如水库、河堰等，村里不仅没有发包权，收不到承包费，而且还要承担使用费和维修费。如此财权上收，把很多村沦为了“空壳村”，使需要一定经济基础作支撑的村民自治工作雪上加霜。乡镇政府之所以这样做，虽然有加强村级财务管理，防止“村官”滥用职权的理由，但实际上是为了弥补自身财力不足而采取的拆东墙补西墙的权宜之计。

(三)经济因素。农村集体经济薄弱是村“两委”实行村民自治的困境。民主政治要有一

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