○  《中国改革》:地根政治：全面解剖中国土地制度乡镇街道  ○

有服务业的兴起，没有第三产业的壮大，我们城市的发展完全依托于房地产市场的发展。 　　为什么我国的城市化会表现为这些特点？城市为什么要摊煎饼？政府为什么积极地介入城市化的进程？政府为什么会主导城市化？ 　　地方政府靠什么活？靠税收。所以，地方政府追求的就是税收最大化。我国在1994年进行了分税制改革，新的税制结构为：地方工业增值税的7xxxx上交中央政府，另外的2xxxx留给地方。如果继续推进工业化，给地方政府带来的税收收入就大大降低。地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留在地方的税源。于是，就找到了城市化，城市化所带来的税收增加，缓解了地方政府的财政紧张。 　　城市化的税收，第一个是建房子，搞建筑；第二个是房地产业的营业税；第三个就是跟土地相关的税收。 　　房地产税和建筑业税差不多占地方税收的5xxxx，在所有的城市差不多都是这个比例。另外，城市化所带来的产业税收效应大大增加，表现为建筑税、房地产税和耕地占用税，土地税收差不多占地方税收的1xxxx，这样两者相加就有6xxxx. 　　我们的税收分为预算内税收和预算外税收两块。其中预算内收入中，有将近5xxxx以上是来自于城市化中占地带来的税收。而预算内的收入主要是解决地方政府吃饭和过日子问题的。这也就是说，一个地方政府要想把饭吃得好一些，就必须在地方税源上去动脑筋。工业化的税收中大头要上缴中央政府，而城市化带来产业扩张的税收收入则能够使地方政府预算内的财政收入增长，解决地方政府的吃饭问题。 　　财政结构的另外一块是预算外的收入。预算内的税收是解决吃饭问题的，而预算外收入是搞建设的。地方政府要想把日子过得更好一点，就必须要搞建设。如果不搞建设，预算内税收的增量部分出不来，这个地方的发展也就上不去。 　　根据以上的分析不难看出，地方政府直接介入城市化很重要的原因，第一个是谋取新的税源，第二个是扩张其预算外的收入。所以，地方政府推进城市化是跟我们现在的税制结构有绝对的关系的。 　　地方政府选择了城市化，城市化又用什么样的手段来做？ 　　他们现在唯一的手段只有土地，因为现在地方政府手里拥有的资源和城市里多数国有企业一样，除了地什么都不值钱了。真正被政府垄断的资源是土地，这就是为什么地方政府都打土地的主意的主要原因。 　　但是仅有土地还不行，还得考虑怎么才能变成钱而且很稳定地获得极高的利润，这就和我们现行的土地制度有关系了。我国现行的土地制度客观上给地方政府操作城市化提供了一种便利。因为我国现在的土地制度是二元的，二元的土地制度加上二元的土地法律体系，另外，我们还有一套很严格的把农耕地变成建设用地的制度和法律规定，这种土地制度为地方政府扩张城市化利用土地来增加收入提供了一个制度上的保障，这就是我们所讲的土地一级市场垄断。 　　当农民的农用土地变成城市建设用地的时候，土地性质由原来的集体所有变成国有，也就是说原来的农民失去了土地的集体所有权，国家和当地政府则变成了非农建设用地的所有者。我们现在法律规定的对失地农民和集体的补偿，是根据土地产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值。这就意味着政府给农民土地补偿时，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而认为土地作为非农用地以后巨大的级差地租与农民无关。而且，农民在失地过程中没有任何谈判和讨价还价的余地。 　　在一定意义上，城市化和工业化的过程，就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程，这个过程的核心就是土地价值几十倍、几百倍地升值，地方政府则在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者。农民则被完全排出了利益的分享。所以，在征地过程中才会出现那么多的纠纷和那么多的集体上访事件。 　　显而易见，地方政府之所以会用土地这种资源作为城市化进程中的工具，实际上是现行的土地制度导致的。 　　土地经营：并非一本万利 　　政府主导城市化，会有什么后果？土地从农业用地变成建设用地，并由地方政府来统一供应，政府垄断一级市场，有何利弊？ 　　我们一般在批评地方政府垄断土地一级市场的时候，说政府真是一本万利。我们现在要回答的是地方政府是不是真的一本万利？回答清楚了这个问题以后，才能讲清楚这个一级市场的垄断，要不要打破它。 　　土地一级市场垄断以后，政府把农用土地变成建设用地，之后土地是怎样供应出去的？这些土地都干什么去了？ 　　现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：3xxxx～4xxxx左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；3xxxx左右作工业用地，各个地区不大一样，南方城市可能多一些，有4xxxx左右，西北地区少一些，3xxxx多点；另外大约还有3xxxx，就是商业和住宅用地，这里面还有一半要建经济适用房，另外的一半，也就是1xxxx才是真正的商业用地和房地产。 　　地方政府成了地主，不管是搞房地产

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