○  《中国改革》:地根政治：全面解剖中国土地制度乡镇街道  ○

、工业用地，还是搞基础设施，所有的用地都是政府来供应。实际上地方政府成为地主的另外一个概念，就是土地开发者的概念。也就是说，生地变成熟地都需要政府投钱进去的，这投资是巨大的。 　　那政府这地究竟是怎样供出去的？ 　　首先是基础设施用地。这部分用地是为了公共目的，要通过行政划拨。行政划拨的含义是什么？就是用地者只要拿出给农民补偿的钱就够了，几乎等于白用；另外3xxxx～4xxxx的工业性用地是通过协议方式供给的。例如，一个企业要用地，它就会找地方政府，然后双方坐下来谈，谈成是什么价就是什么价，这个价格又是一个非市场的价格。一般来讲

，这些中小企业的用地，正好是跟土地开发的成本持平。经济适用房也是这样，政府也是没有利益的。所以，政府能够供应的土地里面，只有1xxxx的地是可以挣钱的。这样就有了一个等式，就是地方政府要从土地上获取利益，就必须拿占总数1xxxx的商业用地，赚大于另外8xxxx的非营业性用地的成本才能有利润——真的是一本万利吗？所以，地方政府自然要拼命地炒房地产，因为当地房地产市场的发展决定了土地价格的高低。只有房地产价格高，土地市场的价格才会升起来。 　　一个地方的房地产市场的发展取决于两个因素：一个是房地产的供应者和消费者能不能获得金融支持以及有没有获得金融支持的能力；另外一个就是本地的经济发展水平。所以我们看到的情况就是：经济发展水平高的东部地区，政府能够从1xxxx的土地里面获取利润。但是西部地区，由于房地产市场不是很完善，所以其土地市场也不发展，政府经营土地并不是一本万利，而是隐藏着巨大的风险，因为不知道谁会成为最后的买单者。 　　以金融为依托的城市化 　　政府在主导城市化，基础设施的投资自然也要以政府为主。东部地区一个新城市差不多需要15到20年才能够具备一定的规模，在这个发展阶段差不多每年基础设施投资需要十来个亿，那么10年就是10xxxx个亿。 　　这巨额的基础设施投资从哪里来？政府的资金从哪里来？ 　　第一个，我们先讲一讲预算内的财政，因为政府能够开支的资金就是财政。我们在前面已经讲了预算内的财政是解决吃饭问题的，是不会用来做城市化投资的。这样城市化的投资主要是靠预算外财政。预算外财政我们前面讲主要靠土地。在东部城市大约有3xxxx的土地可以创收，西部则不到1xxxx——这个钱肯定不够。那东部搞城市化投资还有7xxxx的钱、西部的9xxxx的钱从哪来呢？说到这里，就找到银行去了。于是就得出这样一个结论：整个城市化是一个以金融为依托的城市化。 　　但是，政府也不可以随便到金融机构拿钱吧？那就得以土地作抵押去贷款。那么，土地在整个城市化过程中究竟起了什么作用呢？ 　　在东部，土地出让收入支持了政府1/3左右的城市化投资，另外2/3的钱则是以土地抵押的形式获得的贷款。那西部是一个什么概念呢？西部只有不到1xxxx的土地出让收入，另外的9xxxx的钱从哪来的？其中3xxxx的钱是欠工程队的，另外还有6xxxx也是以土地抵押的贷款——这样，说到底，政府是用土地作为工具去银行杠出来的钱支持了城市化，我们的城市化也就是以土地抵押的金融为依托的城市化。 　　东部以土地使用权作抵押，当农用地变成建设用地后就到了政府的土地储备中心，土地储备中心持有土地证，找评估公司对土地作评估，于是银行就按评估值的7xxxx给政府放贷。接下来就要看这个地方的地价上涨是不是能够真实地与评估值相对应。 　　那么，西部土地的上涨空间到底怎么样？与东部不同，西部是以土地的收益权来抵押的，因为这个地还没有变成建设用地，只是规划作建设用地，政府需要投资搞基础设施建设。这样对地方政府来讲，土地的未来升值是不是会按照评估的预期上涨并且能上涨到那个程度则有很大的风险。 　　我们宏观经济的发展，有将近7xxxx是靠房地产，即靠金融支持的城市化，而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场发展。这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。 　　我们再来看房地产市场的结构：房地产业中有2xxxx是房地产商自有的资金，另外的8xxxx是以房产和土地抵押的贷款。房地产的消费者7xxxx的房款则是以其收入为抵押的贷款，也就是整个房地产市场的发展几乎又完全取决于金融。这样，我们整个城市化中房地产这块的资金有7xxxx到8xxxx的资金依托于金融；政府的投资部分，也有7xxxx是靠金融。也就是说，我们整个城市化是一个预支未来的城市化过程。这意味着什么？ 　　这意味着，我们预期未来的经济发展会并且必须要一马平川地持续增长；其次，是我们把未来个人及中国经济增长增加的资金总量分摊到每一年提前消耗了。 　　结语：解决的根本出路在于土地制度改革 　　所以，中国的城市化必须得继续，经济高增长也必须要继续，要化解这种全局性的不良债务采取的政策一定要十分谨慎，这跟海南

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